Lo que empezó con una simple solicitud de registros públicos se transformó en un viaje a las absurdas profundidades de la burocracia mexicana. Pero salimos victoriosos y aprendimos mucho sobre cómo una ciudad experimentó con una peligrosa herramienta de vigilancia. 

La presentación de solicitudes de registros públicos para obtener información gubernamental es una poderosa e importante  herramienta que usamos en la EFF  para arrojar luz sobre el uso de las tecnologías de vigilancia por parte de las fuerzas del orden. Cuando una agencia gubernamental oculta información crucial sobre sus políticas y prácticas de vigilancia, atenta contra los derechos democráticos de las personas cuyos datos se recopilan y explotan. 

En Estados Unidos, nos basamos en la Ley de Libertad de Información (Freedom of Information Act) y en las leyes estatales de gobierno abierto para obtener registros de los organismos gubernamentales, pero muchos otros países también tienen leyes similares sobre registros públicos, incluido México. 

Las autoridades mexicanas y estadounidenses colaboran y comparten recursos con frecuencia, y las técnicas de vigilancia desplegadas por las fuerzas del orden a un lado de la frontera a menudo fluyen hacia el otro. En 2021, investigamos este flujo de tecnología a partir de un programa policial predictivo que supimos que la policía había puesto en marcha en General Escobedo, una ciudad del estado fronterizo de Nuevo León.

Policía predictiva a la mexicana

El concepto de policía predictiva hace referencia al uso de algoritmos y, en ocasiones, de inteligencia artificial para predecir dónde pueden producirse delitos o identificar a sus posibles autores. Estos sistemas ingieren diversas fuentes de datos -como datos de vigilancia, informes de delitos, llamadas de emergencia, registros de antecedentes penales y redes sociales- en función del proveedor de la tecnología.  

Esta tecnología es, en el mejor de los casos, pseudociencia defectuosa: el equivalente en seguridad pública al aceite de serpiente. Dado que la tecnología se alimenta de un bucle de datos sesgados y erróneos, puede empujar a la policía hacia comunidades que ya están excesivamente vigiladas, como las comunidades de color, las personas sin vivienda y los inmigrantes.  

Sabíamos que General Escobedo, un municipio en las afueras de Monterrey, tenía un proyecto de policía predictiva porque un funcionario del gobierno habló públicamente sobre el programa en una reunión de septiembre de 2018, según los registros que encontramos en el sitio web de la administración de General Escobedo. De acuerdo con el acta de la reunión:  

"En esa búsqueda de innovar para mejorar hemos incorporado una nueva herramienta a nuestro modelo policial consolidado, apreciado en el país y en el extranjero, predicción delictiva, PredPol. Que ha sido posible desarrollar porque somos el único municipio que tiene los registros estadísticos necesarios, sin esta información es imposible realizarlo, a partir de este próximo 12 de octubre con esta herramienta se nos permitirá predecir con altas probabilidades de acierto, donde se cometerá el próximo delito y, por lo tanto, evitarlo."

Aunque el proyecto se promocionaba como un milagro tecnológico para la seguridad pública, estábamos decididos a saber cómo funcionaba, cuánto costaba, quién proporcionaba la tecnología y qué problemas podía causar. Y para obtener esa información, necesitábamos solicitar registros sobre el desarrollo del proyecto. 

FOIA en México

México mantiene una Plataforma Nacional de Transparencia, a través de la cual las personas -incluidas las que no viven en México- pueden presentar solicitudes de registros públicos. En octubre de 2021, presentamos una solicitud de este tipo para saber cómo se implementó el sistema de policía predictiva del general Escobedo. 

Antes de entrar en el absurdo, debemos ser justos: La Plataforma Nacional de Transparencia es una herramienta muy útil. Como interfaz, era fácil de usar y facilitaba eficazmente una línea de comunicación entre el equipo de la EFF y los funcionarios del gobierno responsables de garantizar la divulgación de la información. 

Presentar la solicitud de información fue, probablemente, la única parte sencilla de este proceso. Los problemas comenzaron después. Y es que, aunque el sistema informático sea sencillo de usar y capaz de dar resultados, la transparencia depende de las personas que responden al otro lado y de su entusiasmo por satisfacer la solicitud de información.

La primera respuesta que recibimos de los funcionarios de Escobedo fue descorazonadora: Alegaban la inexistencia de la Información. Los registros no existían, o eso decían.  

No lo creímos ni por un minuto: ¿Cómo podría un programa recibir una fecha de lanzamiento del 12 de octubre de 2018 sin un largo rastro de papel que lo condujera a ello? Como en muchos países, las leyes y normas a nivel nacional y estatal en México obligan a las instituciones relacionadas con el gobierno o que reciben fondos públicos a mantener registros de cualquier actividad realizada dentro de sus facultades, incluyendo contratos y convenios, gasto presupuestal, programas aprobados, financiamiento y planes de trabajo. 

Pero, un momento, negar rotundamente la existencia de los registros ni siquiera fue lo más absurdo. 

Para intentar demostrar que habían actuado con la diligencia debida y que cumplían los requisitos de la legislación mexicana sobre registros públicos, los funcionarios locales nos enviaron un reportaje fotográfico que graficaba la "búsqueda exhaustiva" de los registros. Por ejemplo: 

Aquí están en el exterior del edificio de la Secretaría de Seguridad Ciudadana, donde podrían estar los registros.

Y ahora están ante la puerta de la Dirección de Análisis e Investigación Policial.

Aquí están buscando registros en una computadora personal. 

Y aquí están buscando en el cajón donde guardan las tazas y el café. 

En este punto, tuvimos que mirar dos veces esa imagen: ¿Realmente estaban buscando nuestros documentos en el cajón del café?  

Después de nuestro estupor inicial, revisamos detenidamente las fotos y observamos que incluían capturas de pantalla de documentos que habrían respondido a nuestra solicitud: la primera página de una presentación de diapositivas de la puesta en marcha del proyecto y la portada de un manual de usuario relativo al proyecto de policía predictiva, denominado Sistema de Predicción de Delitos (SPRED):

No tenía sentido: nos mostraban capturas de pantalla de documentos y luego afirmaban que no existían. ¿Nos estaban engañando? 

Así que apelamos

Recurrimos a la entonces Comisión de Transparencia y Acceso a la Información (COTAI) de Nuevo León. Recientemente, pasó a llamarse Instituto Estatal de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INFONL). Es el organismo estatal encargado de garantizar el acceso a la información y resolver los recursos. 

La COTAI celebró dos audiencias sobre nuestra solicitud a través de Zoom. Ambas audiencias estuvieron cerradas al público y solo la persona cuyo nombre figuraba en la solicitud original pudo asistir en nombre de la EFF. 

Ningún representante del General Escobedo se molestó en asistir a la primera audiencia, lo que frustró tanto a la EFF como a la COTAI. Cuando asistieron a la segunda audiencia, el personal municipal expuso su postura: El programa SPRED pertenecía a la administración anterior y la actual decidió descontinuar el proyecto. Por lo tanto, alegaron que no disponían de más información sobre el programa; también afirmaron que la presentación de diapositivas y el manual encontrados en la búsqueda eran únicamente borradores y, en consecuencia, no era necesario divulgarlos en virtud de la ley.

Insistimos en obtener acceso y pedimos un documento que demostrara que el proyecto se había abandonado. 

Por lo estipulado en la ley general y estatal (art. 18 y 19), los agentes estatales deben documentar cualquier acto derivado de sus facultades, competencias o funciones. En consecuencia, la ley presume que dicha información existe y, en caso contrario, la Comisión de Transparencia puede ordenar a los agentes estatales que generen la información  respectiva (art. 43 (III), Ley General; art. 57 (III), Ley Estatal). 57 (III), ley estatal). Así, si la administración municipal decide interrumpir un proyecto descrito en un plan de acción gubernamental con fondos públicos asignados, debe esa decisión estar documentada.  

Explicamos nuestra posición a la COTAI, que nos dio la razón y ordenó al ayuntamiento de General Escobedo que realizara otra búsqueda de cualquier información que tuviera sobre el proyecto.

Lo que hemos aprendido

Tras nuestro exitoso recurso, el General Escobedo nos proporcionó finalmente documentos que demostraban que el proyecto era una colaboración entre el ayuntamiento y la Universidad Autónoma de Nuevo León. Los documentos incluían la presentación inicial de SPRED, acuerdos entre Escobedo y la universidad, y un montón de facturas y pagos.  

Según la presentación, el objetivo del proyecto era "desarrollar un modelo matemático para la predicción de delitos, la gestión de los delitos denunciados y la visualización en mapas de datos históricos y predicciones para el municipio de General Escobedo, Nuevo León". La presentación también incluyó un mapa que muestra el flujo de datos, incluyendo reportes de delitos y datos históricos de delitos. 

Según la presentación, el centro C5 de Escobedo (Centro de Coordinación Integral, de Control, Comando, Comunicaciones y Cómputo del Estado) -un tipo de instalación de seguridad pública de alta tecnología- proporcionaría datos de las llamadas de emergencia. Por su parte, los organismos de seguridad ciudadana aportarían datos de las patrullas policiales. El departamento administrativo recogería además información del personal de seguridad pública.  Además, el sistema basaría sus modelos en datos históricos de cinco años de delincuencia. 

La presentación no abordó ninguno de los riesgos o escollos de este tipo de modelo, ni incluyó ninguna medida que pudieran adoptar los funcionarios para mitigar los posibles daños. Por ejemplo, si el algoritmo se entrena utilizando cinco años de datos sobre delincuencia, pero esos datos se basan en prácticas policiales sesgadas, cabe esperar que el software exacerbe ese sesgo. Entrenar un algoritmo con llamadas de emergencia también puede crear problemas en términos de equidad, ya que esos datos también pueden estar sesgados: Algunas comunidades pueden ser menos propensas a llamar a la policía cuando sufren o presencian delitos, debido a anteriores interacciones negativas con las fuerzas del orden o al temor de que la policía pueda ser corrupta. 

Los registros mostraron que el programa representó un enorme despilfarro de dinero público. Según el acuerdo, Escobedo se comprometió a pagar hasta $5.220.000 (pesos mexicanos, impuestos incluidos) a la universidad por el proyecto, y los registros incluyen una serie de facturas y recibos que muestran que se emitieron cheques por valor de al menos $4.000.000(pesos mexicanos).  

Sin embargo, Escobedo se negó a proporcionarnos el manual SPRED, alegando que no podía ser liberado debido a su condición de obra protegida por derechos de autor. Hemos visto problemas similares en Estados Unidos, con organismos policiales que se aprovechan de las excepciones a los derechos de autor para impedir el acceso público a los registros. También había un anexo técnico al acuerdo entre Escobedo y la universidad que queríamos ver; Escobedo proporcionó tanto el manual como el anexo técnico a COTAI para su revisión, pero todavía estamos esperando su divulgación.

En conclusión 

Por un lado, nos alegró que la ley mexicana de acceso a la información nos permitiera (finalmente) revisar la información relevante sobre el programa. A pesar de los obstáculos a los que nos enfrentamos, la ley mexicana de registros públicos cuenta con importantes salvaguardas que nos permitieron apelar eficazmente la denegación original. Y la COTAI demostró su valor ejerciendo su autoridad en favor de la transparencia, aunque también decidió no divulgar algunos de los documentos que recibió y revisó. También nos animó el hecho de que México nos permitiera, como no residentes en el país, acceder a información pública.  

Por otro lado, nos preocupa cómo esta entidad gubernamental desarrolló un programa de vigilancia y luego retrasó durante muchos meses cualquier rendición pública de cuentas y gastos relacionados. Esto lamentablemente refleja una tendencia que vemos en todo México y en todo el mundo. 

Tenemos una deuda de gratitud con Artículo 19 México y Centroamérica, por compartir su experiencia previa con las leyes de transparencia de México y ayudarnos a navegar por el bizantino proceso de apelación.